當前我國城鎮企業職工基本養老保險基金 收支壓力逐漸加大，部分地區基金當期征繳已經收不抵支，以致透支累計結余資金。 與此同時，財政對城鎮企業職工基本養老保險基金的補貼規模也逐步擴大，由2013年的2817億元增長到2016年的4630億元， 年均增長18%，導致財政補貼占籌資的比重逐年上升，由13.5%增長到16.14%。

我國基本養老保險基金的收支矛盾，短期來看是結構性問題，即基金結余在地區之間分布不均衡，但長期來看則是總量問題，即人口結構老化形成的“生之者寡、食之者眾”的供養結構對基金收支的沖擊。面對日益嚴峻的人口老齡化、高齡化趨勢，在人口老齡化到來之前及之后的很長一段時間內，養老保險基金的長期負債要大于長期資產，總體上是赤字的。

客觀而言，推行基本養老保險全國統籌的確能夠在一定時間內、一定程度上緩解部分地區的基金收支壓力，但仍不能徹底解決問題。首先，從短期看，養老保險基金很難一步到位在全國范圍內實現統收統支，只能采取“調劑金”的方式調劑余缺， 且調劑比例低水平起步，之后再逐年提高。因此，它解決基金區域分布不均衡的能力需要時間來逐步提升。 其次， 從長期看，由于人口老齡化是普遍趨勢，部分省 目前的人口年齡結構優勢隨著時間的推移將會逐步喪失，最終轉變為沉重的制度撫養比劣勢，屆時自身也需要中央統籌基金的支持， 難以向其他困難省 提供幫助。當全國養老保險基金整體上收不抵支時，養老保險全國統籌就遭遇到瓶頸。因此，我們要未雨綢繆，在危機到來之前做好相應的制度安排以從容應對。在各種預案中，明確財政對于基本養老保險的責任無疑是最重要的制度安排之一。

明確財政的責任，有兩個問題需要解決：一是財政承擔責任的方式；二是財政責任的分擔機制，包括各級財政之間的分擔機制，以及當期政府與未來政府之間的分擔機制。

關于財政承擔責任的方式，社會上有兩種鮮明的主張：一種觀點認為，政府是籌資主體之一，負有“兜底”保障責任；另一種觀點認為，基本養老保險要踐行“精算平衡”原則，在財政承擔轉軌成本的基礎上，其應當通過調整繳費率、替代率、待遇增長率、繳費年限、退休年齡等手段來自求財務平衡。然而，現實當中財政僅僅負擔轉軌成本是不夠的， 僅僅是人口老齡化、高齡化的沖擊，就會使基本養老保險獨自很難完成“保基本”和穩定社會預期的任務。

試想當制度撫養比由最初的3∶1逐漸向1∶1靠近時，統籌賬戶基金理論上能夠提供的養老金待遇就降為原來的1/3。當然，可以設想通過降低養老金替代率、延長法定退休年齡等措施來減輕基金支出壓力，但它們對于改善基金收支的作用有限， 例如替代率不能下降到“保基本”線以下，法定退休年齡也不能任意無限延長。同時，這些措施通常會遭遇較大的社會阻力，導致它們實施的力度不會太大、節奏不會太快， 效果上可能會有些“緩不濟急”。

因此，財政必須以“最后兜底者” 的角色來履行應有的出資責任。基本養老保險全國統籌方案對此也予以明確。 “最后兜底者”還有另外一層含意，即財政補貼基本養老保險的方式是 “補缺口”，即基金出現缺口時予以補貼，這是因為由就業總量及結構、收入總量及結構、勞資收入分配結構等外部因素決定的基本養老保險籌資能力風險，人口老齡化、高齡化風險，以及計算轉軌成本的理論和方法上的分歧，使得事先決定財政補貼規模成為幾乎不可能完成的工作。

關于各級政府之間的分擔機制， 養老保險全國統籌方案提出“中央政府在下達中央財政補助資金和撥付中央調劑基金后，各省份養老保險基金缺口由地方政府承擔”，省級政府承擔了確保基本養老金按時足額發放和彌補養老保險基金缺口的主體責任。但中央財政轉移補助資金規模的確定和分配，除了要考慮中央與省之間的財稅結構因素外，還應考慮各省的經濟發展水平、 人口老齡化 、養老保險預算執行等因素，做到合理、充足且動態地增長。

關于當前政府與未來政府之間的分擔機制，也要有足夠的重視。我國“現收現付制”養老保險制度是一個跨期的制度設計，采取代際供養的模式，即年輕一代供養年老一代，但由于人口老齡化、高齡化的發展，每一代人的負擔程度并不一樣：在整體人口年齡結構年輕的時期，社會養老負擔較輕，而在整體人口年齡結構老化的時期，社會養老負擔較重。理論上，可以考慮未來人口老齡化的情況，設計一個合適的繳費率和養老金替代率，使養老保險基金在社會年輕的時候，除了滿足當期養老金支付需要外，每年都有積累，以彌補社會老化時期養老保險基金出現的缺口，實現在一個長周期內基金收支的大體平衡。

然而，實踐當中， “長周期平衡”的理念難以付諸實施，其原因在于，一個國家通常不是在生產力特別發達的階段才建立社會養老保險制度， 而是在相對不發達的階段。但經濟發展水平較低的社會的各種矛盾往往比較突出。在設計制度參數時， 為減輕經濟運行的負擔，通常會將費率定得低于“長周期平衡”所要求的水平。于我國而言，再加上較高的基本養老金目標替代率影響，養老金自然會出現缺口。養老金缺口又分兩種：一種是“當期缺口”，即養老保險基金當期收不抵支而產生的赤字。 “當期缺口” 直接威脅養老金按時足額發放， 財政無論如何都要想辦法彌補。另一種是 “長期缺口”，即當期政府對未來出現的養老金總缺口所應擔負的責任。 如果人口老齡化、高齡化程度較輕時期的政府都不為未來出現的養老金缺口儲備必要的資金，只顧及當期出現的養老金缺口，那么就相當于將養老金支付風險向未來的政府轉移，這對于未來的政府是不公平的。

其實我國政府早就開始做這項工作，財政每年向全國社會保障基金理事會的撥款都是在為未來作準備。但仍需要明確的問題是，各期財政為未來打算而應在當期投入的規模，這可以用精算的方法來計算養老金缺口總規模，然后除以精算周期來測算。